El lugar de la autonomía o la corrupción no es el problema

Este pequeño ensayo es un intento por enfocar los problemas de la organización del estado desde un punto de vista algo diferente al usual. El problema que pienso es necesario atacar se evidencia al constatar que quizás el presente gobierno sea el que más haya invertido en políticas sociales y de las otras, pero con la paradoja de que quienes deben implementar las políticas y los beneficiarios de las mismas perciben -con alguna base según creo- que lo hecho es insuficiente y malo. Yo creo que no es suficiente y no creo que sea malo. De hecho de los gobiernos que conozco ha sido el mejor. No dejo de notar, sin embargo, los problemas que subsisten y que creo tienen cosas en común.
La principal tesis de este texto es que la distribución de autonomías y herramientas, pero también de responsabilidades, en suma la forma de organizar el trabajo, es la que ha fallado históricamente en el estado uruguayo. Contrariamente a la ideología imperante al respecto, que en diferentes versiones es mantenida por izquierda y derecha, no creo que el problema del estado sea la corrupción y corporativismo de los funcionarios. Estos dos problemas, la corrupción y el corporativismo, son epifenómenos o, en el mejor de los casos, síntomas de una organización del trabajo defectuosa.

Autonomía, cogobierno y corrupción
Empecemos por unos ejemplos. Como integrante de la sociedad uruguaya me pareció lamentable que la discusión dada en torno a la educación pública haya sido acerca de la necesidad o no de autonomía y cogobierno. Si hago un poco de introspección me doy cuenta de que lo que me preocupa es que gobiernen los profesores. ¿A qué se debe esa desconfianza? Creo que a la observación de que los profesores, sin haber demostrado que lo merezcan, reclaman para sí lo que debería ser resorte de la discusión pública nacional, o sea, la definición de los objetivos y medios de la educación.
Siguiendo con la introspección, no puedo dejar de notar que defiendo una situación de privilegio y asimetría, cuando mantengo que debe existir la autonomía de la Universidad o la descentralización de las políticas científicas de la ANII. Noto la contradicción entre esta posición y la sensación anterior.

Por ejemplo, y dejando de lado por el momento al vetusto cogobierno universitario, yo pienso que hace mal el gobierno al centralizar excesivamente los detalles del funcionamiento de los instrumentos de las políticas científicas, en particular acaparando centralmente mecanismos que utilizaba otrora el exitoso PEDECIBA. ¿Es mi reclamo de autonomía para las áreas en las que me muevo únicamente un reflejo corporativo, como evidencia el que no lo tolere para otras áreas? Si bien el engañarse a uno mismo es un deporte en el que nosotros humanos somos excelsos, creo haber reflexionado un poco, al menos lo suficiente como para poder hacer un comentario que me parece interesante compartir.

El triunfo del neoliberalismo
Mi desconfianza respecto de los profesores, al igual que la de los miembros de la ANII respecto de los científicos, o para el caso de la IMM respecto de los funcionarios municipales, es un triunfo ideológico del neoliberalismo de los '90. La idea de que todos los males son derivados en el mejor de los casos de la pereza y la incapacidad, o en el peor de la desidia y la corrupción de los funcionarios, es la idea más frecuente hoy en día, tanto desde la izquierda (como evidencia el libro reciente de Fernández-Huidobro) a la derecha, pasando por el centro. Me parece que no siempre fue así. El clamor insistente a bajar el costo del estado, el abuso del clientelismo, la plata fácil del Lacalle-Menemismo, que hacía pensar en lo superfluo del Estado, más la pérdida de confianza en lo colectivo, han horadado la imagen del Estado y el funcionario público, al punto que la solución para todos los males parece ser terminar con la inamovilidad, o con el Estado mismo. Es cierto, la corrupción, la desidia, la pereza y la ignorancia existen y se notan. Pero ¿por qué existen y por qué se notan?. ¿Es por la inamovilidad de los funcionarios?
Es posible estudiar experimentalmente el tema. Yo trabajo en la Facultad de Ciencias de la Universidad de la República, como docente-investigador. Como se sabe, en la Universidad los cargos son periódicamente renovados, para lo que se requiere presentar informes de actividades y se hacen evaluaciones. En el Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable (IIBCE) los cargos son “inamovibles” que en realidad quiere decir que para ser removido un funcionario debe ser sometido a un sumario. Uno podría pensar que dado el carácter controlado, regulado y evaluado, la Facultad, en lo que es comparable al IIBCE, esto es la producción científica, es mejor. No es el caso. Creo que en cierto sentido son bastante indistinguibles. Ergo, al menos en estas variables la inamovilidad no tiene efecto (para mis colegas, ya se que hacen falta algunos controles, pero grosso modo concluirán conmigo que la ausencia de diferencias significativas frente a los dos “tratamientos” es al menos sugestiva).
Algunos compañeros a quienes he presentado el argumento sostienen que esto es un caso particular, que no todos los funcionarios tienen el grado de motivación que tienen los investigadores y becarios del Clemente Estable. Pero esto solo nos hace preguntar el por que. ¿Por qué los funcionarios de -digamos- el Poder Judicial no tienen la motivación y el amor por el trabajo que si tienen mis compañeros del Estable? ¿Por qué alguno de esos funcionarios tratan a la gente como si fueran vacas que van al matadero?
No tengo la respuesta a todas esas preguntas, pero me parece que hay algo que es independiente de la voluntad y del voluntarismo. Que hay algo que depende de como se trabaja, de con qué potestades y ante quien se responde

Autonomía y cogobierno
Autonomía y cogobierno son quizás las palabras más abusadas de la política nacional. En la Universidad sirven de conjuro imbatible; quien las invoca se protege de tener que dar razones o presentar argumentos. Los profesores de secundaria piden lo mismo: autonomía y cogobierno.

Ahora, como en una metamorfosis ambulante, voy a argumentar que en el fondo, y en algún sentido, tienen razón. Lo que se precisa es autonomía sobre todo (y un poco de cogobierno). Aclaro desde ya. No creo que nada de lo que se necesita se parezca al inoperante, viejo, anacrónico y por ende profundamente reaccionario sistema de gobierno universitario. Pero la negación del cogobierno universitario no es el “centralismo democrático”, ni el imperio del mercado ni nada que se le parezca. Neoliberales y centralistas no se congratulen. Creo que lo que hace falta es un buen programador.

Programación orientada a objetos
Tanto viejos programadores como nuevos y no tan nuevos reconocen la necesidad de modularizar. Ningún programa de computadora lo suficientemente complejo como para hacer algo interesante puede basarse en una larga chorrera indiferenciada de instrucciones. Si uno intenta hacer eso las variables se confunden, las referencias se cruzan y además termina repitiendo el código de su programa en distintas partes que hacen lo mismo. Todas las formas de programación incluyen por lo tanto alguna forma de modularización. Un pequeño subprograma copia los datos a un archivo con cierto formato, otro procesa un conjunto de datos de una forma particular, etc.. En muchos casos puede verse un programa como una comunidad de agentes u objetos, cada uno con un conjunto de tareas y mecanismos internos para cumplirlas, así como con formas de comunicarse con el resto del programa. Lo importante acá es que cada agente tiene procedimientos internos que el resto del programa no altera, así como variables privadas.

Creo que así debe funcionar el Estado. La estructura del programa, los datos sobre los que debe operar, las prioridades, las establecen los gobiernos (o las formas de gobierno) pero las acciones las deben ejecutar módulos, divisiones, secciones, etc, que deben tener procedimientos y variables internas. El éxito de cada módulo se juzga en base a objetivos claros, a metas definidas, y depende de que cada módulo tenga herramientas claras y recursos suficientes (y necesarios).
Bajado a tierra esto quiere decir que para que las cosas funcionen es necesario que en algún nivel de la estructura hayan módulos autónomos, en el sentido de tener formas internas de trabajar particulares, pero que respondan a los objetivos generales.

Todos admitimos cierto nivel de autonomía. Al cirujano que está operando a un paciente nadie le dice “corte un poquito más por acá”. En todo caso le dicen “hay un paciente que necesita que le saquen el apéndice”. Ningún ciudadano entra a clase y le dice al profesor, "la ley de Newton no es así". Por lo que abogo es porque se aplique el mismo criterio en las diferentes tareas que debe ejecutar el Estado. Los técnicos, especialistas o funcionarios que conocen de los temas son quienes deben hacerse cargo de la ejecución de los procedimientos. En cada nivel deben haber metas claras propuestas por el nivel superior (de la estructura; no hay connotaciones cognitivas en esto) y que sean realizables por el nivel inferior. Esto nos hace entrar en el tema de que es lo que hace que una meta sea realizable por un colectivo.

La corrupción es un epifenómeno o un síntoma
En realidad no. La corrupción es inherente a los humanos, como lo es la capacidad de cooperar, de indignarse frente a los corruptos, etc. Lo que quiero decir es que junto con la ideología anti-estatal, va la idea de que la única forma en la que es posible hacer que el estado mejore es por la vía del combate a la corrupción. Quiero argumentar aquí que en Uruguay es todo lo contrario. Y parto del párrafo anterior. Para que una cosa sea realizable por un colectivo, dicho colectivo debe tener claro los objetivos, debe tener la capacidad (técnica) para hacerlo y las formas de munirse de lo que necesita, objetos, fungibles, asesoramientos, etc. Es en esto último que nuestro Estado es particularmente odioso.
Mi interpretación es que con vieja intención de controlar y combatir a la corrupción se han creado en el seno del Estado uruguayo un sin fín de trabas burocráticas y controles sobre controles que terminan haciendo naufragar cualquier intento de hacer funcionar algo. Si a eso le sumamos que muchas cosas son centralizadas para combatir el corporativismo, al punto de que los responsables de las tareas no pueden decidir sobre sus instrumentos, el resultado es la inoperancia. Y yo creo que la inoperancia es el caldo de cultivo de la corrupción.

De vuelta al liceo
Nadie piense que estoy proponiendo otorgarle a los profesores de secundaria más lugares en el CODICEN. No. Lo que si creo es que los directores y los profesores con la influencia de los padres y alumnos, deben ser esencialmente los dueños de los liceos. Yo me imagino por ejemplo que cada liceo tenga su presupuesto asignado y tenga cierta autonomía en definir cuál es el personal del liceo y en que se invierte el dinero, quedando las estructuras centrales como tribunal de alzada. Eso si, tienen que haber metas claras, como por ejemplo la cantidad de gente que deserta debe bajar a la mitad, la fracción que pierden los exámenes (evaluados externamente) debe disminuirse tanto por ciento en tantos años, etc.. Capaz que esto ya se empezó a hacer, pero en cualquier caso debería ser generalizado a todo el estado. El Comunal x debería asegurar tanto porcentaje de faroles funcionales, pozos tapados, basura recogida, etc. Y para eso debería tener acceso a las máquinas o los insumos centrales, tal vez 1 vez por semana o cada dos o lo que se pueda, pero sabido de antemano. O tener una caja chica para comprar cosas. Y rendir sobre lo hecho. Y cuando las cosas no andan saltan primero los jerarcas y luego los sub-jerarcas y así sucesivamente. Estos a su vez deben tener la posibilidad de observar a un funcionario, de enviarlo a capacitar o de reordenar la estructura interna.

El lugar de la política
Un lugar común falso es el que señala que todo es política. Eso es mentira. Otro es que lo importante es que gobiernen los técnicos. Eso también es mentira. El verdadero lugar de la política, en mi concepción es el de definir los objetivos y priorizar los módulos de ejecución que van a llevar adelante los objetivos. Se deduce que en cada nivel de la jerarquía hay un dominio de acción política, cada vez más local a medida que se acerca al nivel de ejecución definitiva. No está mal que en esos niveles hayan acciones que podríamos llamar “cogobierno”. En el ejemplo del liceo, me parece conveniente que quienes fijan las prioridades del liceo sean en colectivo los directores y los profesores más padres y alumnos, no que sean exclusivamente los directores. Sin embargo, los directores seguramente deben tener más responsabilidades en la estructura -porque son los que rinden cuentas- y por lo tanto deben tener más instrumentos. El balance de ejecutividad debe ser en cada caso objeto de análisis. No obstante, lo que tengo claro, es que en los niveles superiores el control de la política debe ser nacional. Y hasta ahora, el único método más o menos razonable para asegurar la democracia es el de la democracia representativa con algunos mecanismos directos. Pero una democracia madura debe respetar los niveles de especificidad y autonomía locales, fijando metas, pidiendo resultados, facilitando recursos, pero no interviniendo en la ejecución. Para mí esa es la única forma de a la vez tener algo democrático pero que funcione.

© 2009. Juan C. Valle Lisboa Todos los derechos reservados. Se permite copiar citando correctamente.